《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）的施行与2025年8月8日最高人民法院发布的《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》，标志着我国民营经济法治保障进入新阶段。本文以《民营经济促进法》与《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的制度衔接与协同为研究对象，聚焦财产权利保护、公司治理与融资创新三大维度，结合最高法院改判南阳市政府违约案、邗江区信用贷款破冰案等实务案例，系统分析两法在规范民营经济发展中的互补性与协同效应。研究表明，《民营经济促进法》通过强化政府履约责任、优化融资支持机制填补了《公司法》在民营企业保护中的制度空白，而《公司法》中的关联交易规制、股东权利救济制度则为民营企业内部治理提供了技术支撑。两法协同构建了“内生治理优化+外部环境保障”的制度框架，但仍需通过配套立法、统一执法及司法适用标准等措施推进制度闭环形成，为民营经济高质量发展提供坚实法治保障。

关键词：民营经济促进法；公司法；财产权利保护；公司治理；制度协同

01

引言

2025年5月20日，《民营经济促进法》正式施行，填补了我国民营经济专门立法的空白，2025年8月8日，最高人民法院发布《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》，体现了国家对全面贯彻《民营经济促进法》的决心。作为首部针对民营经济的基础性法律，《民营经济促进法》与《公司法》形成了外部环境优化与内部治理规范的双轮驱动格局。据统计，截至2024年底我国民营企业数量超过5700万家，占全国企业总量比例约92%，其健康发展直接关系到国民经济活力与社会稳定。然而长期以来，民营企业面临“玻璃门”、“弹簧门”等隐性壁垒，在财产权利保护、融资支持、市场准入等领域遭遇系统性困境。

《民营经济促进法》的出台并非孤立事件，而是对三十余年民营经济政策演进的法律确认。从20世纪90年代的快速发展阶段，到2002-2012年间的跨越式发展阶段（以《中小企业促进法》出台为标志），再到2013年至今的高质量发展阶段，我国民营经济政策体系不断完善。此次立法通过“禁止”、“不得”等强制性规范为政府行为设限，以“鼓励”、“支持”等倡导性规范激发市场活力，清晰划定了政府与市场的边界，体现了国家治理逻辑从“权力主导”向“权利配置”的深刻转型。

本文立足两法交叉视角，结合最新司法案例与地方实践，探讨制度协同的现实路径与挑战，为民营企业应对合规转型提供法律指引。

02

财产权利保护制度的系统性协同

1、 征收补偿与行政允诺的司法保障突破

财产权利保护是民营经济发展的基石，但实践中“新官不理旧账”、政策承诺不兑现等问题长期困扰民营企业。《民营经济促进法》第70条开创性地规定：“对地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。”这一规定将政府履约义务从政策倡导上升为法定义务，为终结民营企业维权困境提供了法律武器。

2025年5月30日，最高法院作出的(2025)最高法行再58号判决成为该条立法的首个司法实践样本。该案涉及南阳某房地产开发有限公司与南阳市人民政府、南阳市自然资源和规划局返还征收补偿款纠纷。案件始于2006年，南阳公司依法竞得130余亩土地，但因征地程序瑕疵遭村民阻拦。2010年南阳市政府签发会议纪要承诺：通过协议出让40亩配套用地、容积率调整及配套费优惠等方式补偿南阳公司垫付的约1682万元征地款。然而政府后续将40亩地改为公开拍卖而非协议出让，优惠承诺也未履行。历经十年维权，最高法院最终依据《民营经济促进法》第70条，判决南阳市政府承担50%的赔偿责任（约841万元）。

该案确立了行政允诺纠纷的司法审查规则：一是明确集体土地征收补偿的法定主体为政府，企业垫付款项构成事实债务关系；二是政府会议纪要作为行政允诺载体具有法律约束力；三是容积率调整等政策性优惠属于可诉的财产权利益。这一裁判规则填补了《公司法》中关于股东财产权利保护的制度空白，为民营企业对抗行政侵权提供了救济路径。

2、公权力边界的立法重构

《民营经济促进法》通过双重机制限制公权力滥用：一方面，第61条确立征收的“公平合理补偿”原则，要求对民营企业非财产损失（如营业中断、转型成本）予以补偿，突破传统征收补偿仅考虑市场价值的局限；另一方面，严禁“无依据的罚款、收费或摊派”，直指民营企业隐性负担问题。

在江苏邗江区的司法实践中，恒泰建材有限公司因合同纠纷被冻结账户，导致经营陷入困境。邗江区法院根据《民营经济促进法》精神，在被告提供担保后依职权解除账户保全，使企业迅速恢复运营。邗江法院高新区人民法庭庭长瞿森斌对此阐释道：“一个冻结账户可能关乎数十个员工的饭碗，司法机关应在依法办案的同时，最大限度减少对企业正常经营的影响”。这一理念与《公司法》修订中强化企业生存权保障的导向相呼应，体现了两法在保护民营企业持续经营能力上的协同。

值得关注的是，《民营经济促进法》第62条对涉企强制措施设定严格界限，要求司法机关采取查封、扣押等措施时，必须区分企业财产与股东个人财产、涉案财产与非涉案财产。这一规定与《公司法》中“法人人格独立”原则形成呼应，共同构建起民营企业财产权利的立体防护网。

03

公司治理与规范经营的规范升级

1、治理结构的双重规制

《民营经济促进法》第38条规定：“民营经济组织的组织形式、组织机构及其活动准则，适用《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等法律规定。”这一条款确立了两法适用中的“特别法优先+普通法补充”关系，形成治理规则的双层结构。

在治理理念上，《民营经济促进法》强调企业家精神培育与规范经营建设并重。其第6条要求民营经济组织经营者“遵守社会公德、商业道德，诚实守信、公平竞争，履行社会责任，保障劳动者合法权益”，第38条鼓励民营经济组织完善治理结构和管理制度。这一导向与《公司法》修订中强化董监高忠实义务、完善ESG（环境、社会、治理）披露的趋势相契合，也是最高人民法院《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》第9条推动完善内部治理的相关体现。

调研显示，约6%的民营企业未设置风控合规岗位，面临治理能力短板。对此，《民营经济促进法》在立法层面还提出“鼓励民营经济组织完善内部决策机制和风险防控机制”，为《公司法》第182条规定的董监高勤勉义务提供了具体落实路径。两法协同下，民营企业治理正从“家族化控制”向“专业化合规”转型。

2、关联交易规制的司法创新

关联交易规制是《公司法》的核心领域，而《民营经济促进法》通过强化控股股东责任、知识财产权利保护等机制为其提供补充。2024年《公司法》修订进一步完善了关联交易的内涵和规制措施，关联方范围包括控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及前述主体直接或间接控制的企业。

在司法实践中，关联交易损害认定采用实体与程序双阶审查标准：实体上关注交易对价是否公允，程序上审查是否履行信息披露、回避表决等义务。最高法院在(2017)最高法民申2409号裁定中明确指出：“公司在经营期间是否有固定利润收入与关联交易是否对公司造成损失之间并不存在对应的因果关系”，否定了以企业盈利反证交易正当性的抗辩逻辑。

值得关注的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(五)》拓展了股东代表诉讼范围。其第1条第2款规定，关联交易损害公司利益的，符合法定条件的股东可提起赔偿之诉；第2条进一步允许股东请求确认关联交易合同无效或可撤销，将救济范围从侵权之诉扩展至合同效力之诉。这一规则为小股东面对控股股东的不合理关联交易行为提供维权选择。

《民营经济促进法》第33条则强化了创新成果保护，规定“实施知识产权侵权惩罚性赔偿制度”，为关联交易中的知识产权估值纠纷提供了救济依据。在“中国无印良品”商标案中，北京棉田纺织品有限公司经24年维权，最终在最高法院(2024)最高法行申7358号裁定中维持商标权属，该案胜诉得益于法律对原始创新与诚信经营的倾斜保护。

04

融资创新与股东权利保障的实践突破

1、融资支持制度的互补创新

融资难是制约民营企业发展的顽疾。最高人民法院发布的《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》第4条明确指出要依法助力拓宽融资渠道。《民营经济促进法》第三章“投资融资促进”与《公司法》第六章“股份有限公司的股份发行和转让”形成呼应，共同构建多层级融资支持体系。

在债权融资领域，《民营经济促进法》第20条要求金融机构对小微企业实施差异化监管政策，突破《商业银行法》对不良贷款容忍度的刚性约束。江苏邗江农行据此创新评估方式，向江苏舜佳智能制造有限公司发放800万元信用贷款。该行普惠部负责人季斌阐释其风控逻辑：“根据《民营经济促进法》中关于‘完善民营企业融资支持制度’的要求，重点考察企业的技术实力和市场前景，而非拘泥于抵押物价值”。新法实施两个月内，仅邗江农行即向35户小微企业投放信用贷款5626万元，通过政府增信产品为21户企业提供贷款1.23亿元。

在股权融资领域，《民营经济促进法》第18条鼓励民营经济组织“通过多种方式盘活存量资产”，与《公司法》中简易合并、股份回购等制度形成协同。天津市在《民营经济促进条例(草案送审稿)》中进一步细化，提出“支持探索民间投资项目参与基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)”，为民营企业资产证券化开辟新路径。

2、 股东权利救济的扩张适用

股东代表诉讼是《公司法》保护中小股东权益的核心机制，《民营经济促进法》则通过降低维权成本、强化裁判执行拓宽其适用空间。根据《公司法》第189条，连续180日以上单独或合计持有公司1%以上股份的股东，可针对董监高侵害公司利益行为提起代表诉讼。

司法解释对此作扩张适用：在最高人民法院(2021)最高法民终656号判决中，法院认定“他人侵犯公司合法权益”不限于典型侵权行为，包括通过合同侵害公司利益的情形，股东可诉请解除因违约方严重违约的关联交易合同。这一规则与《民法典》第504条关于法定代表人越权代表的规定结合，形成对不公平关联交易的立体规制。

在新疆博尔塔拉蒙古自治州的司法实践中，地方法院创新设立“涉企行政执法投诉与反馈平台”，对股东投诉实行“限时处理+结果反馈”机制，平均处理周期缩短至15天，大幅降低维权成本。这一实践为《民营经济促进法》“建立健全行政执法违法行为投诉举报处理机制”的精神提供了可复制的基层样本。

05

法律实施障碍与制度协同路径

法治的生命力在于实施，最高人民法院于2025年8月8日《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》，其从五部分提出司法保障民营经济发展壮大的具体举措，旨在为民营经济健康发展提供更加有力的法治保障。但《民营经济促进法》的全面实践与体系协同仍有待继续完善。

1、 配套立法与执法衔接困境

尽管两法协同已初显成效，但实施中仍面临配套不足、执法标准不一等挑战：

1.1法律适用冲突：《民营经济促进法》第20条要求金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务实施差异化政策，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度，但《商业银行法》未明确差异化监管标准，导致基层银行“不敢贷”；

1.2执法尺度不一：异地执法、趋利性执法等现象依然存在，实践中存在“同一违法行为在不同省份可能面临倍数差异的罚款”；

1.3配套规则滞后：政府违约赔偿标准、数据出资评估方法等实施细则尚未出台，增加司法裁判难度。

针对上述问题，华东政法大学钟刚教授建议：“围绕《民营经济促进法》出台实施条例，细化监督程序、申诉渠道、追责机制；有关部门应制定典型适用案例指引、问责通报办法，为地方政府提供可遵循、能执行的路径”。天津市在制定《民营经济促进条例(草案送审稿)》时，即专设“要素支持”章节，明确“保障民营经济组织依法平等使用数据要素”，为数据确权、评估、交易提供地方立法先导。

2、司法裁判导向的优化

最高法应发布配套司法解释，重点明确三类规则：首先，政府违约赔偿标准：参考南阳案确立的过错分担原则，综合考量损失背景、原因、双方责任等因素确定赔偿比例；其次，数据出资合法性要件：借鉴阿里云“数加平台数据资源包入股AI企业案”，明确数据资源确权、评估、交付标准；最后，关联交易效力审查规则：采用“实质公平为主+程序合规为辅”的审查标准，防范以程序合规掩盖利益输送。

地方法院可设立“涉民营企业专业法庭”，如宁波法院试点“三合一”审判机制（民事、行政、刑事案件集中审理），减少维权程序成本。新疆博尔塔拉蒙古自治州通过“双百”法治宣讲活动，将典型案例与规范解读相结合，提升企业法律风险识别能力。

06

结论

《民营经济促进法》与《公司法》的协同，标志着我国民营经济法治保障从“单点突破”迈向“系统重构”。两法以财产权利保护为根基，以治理升级为引擎，以融资创新为血脉，共同构建民营企业“内生能力优化+外部环境保障”的制度生态。

《民营经济促进法》填补了《公司法》在约束政府行为、保障政策承诺方面的制度空白，其第70条将政务诚信从道德要求上升为法定义务，为破解“新官不理旧账”提供法律利器；而《公司法》中的关联交易规制、股东代表诉讼等制度，则为民营企业内部治理提供技术支撑。两法协同下，民营企业融资创新获实质性突破，从邗江区信用贷款破冰到天津基础设施REITs试点，多元化融资渠道正逐步打通。

最高人民法院发布《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》彰显党和国家坚定发展壮大民营经济的战略决心，是完善中国特色社会主义法治体系的关键部署，以更高站位、更实举措护航民营经济高质量发展。未来仍需进一步通过配套立法、执法统一、司法细化三维度推进制度闭环形成：在立法层面，应加快《商业银行法》《反垄断法》等衔接修订；在执法层面，建立全国统一的涉企行政执法投诉平台；在司法层面，发布政府违约赔偿、数据出资评估等裁判规则等，为民营经济高质量发展注入持久法治动力。

参考文献：

1. 《中华人民共和国民营经济促进法》，2025年施行；  

2. 最高人民法院(2025)最高法行再58号行政判决书；  

3. 《天津市民营经济促进条例（草案送审稿）》，2025年7月公开征求意见；  

4. 陈云良、李媛：《民营经济高质量发展的财产权利保护》，载《中国法学》2025年第3期；  

5. 贺觉渊、郭博昊：《促制度闭环、强执法威慑 推动民营经济促进法实现良法善治》，凤凰网，2025年5月20日；  

6. 邗江区政府：《从融资破冰到司法护航，邗江区多措并举激发民营经济活力》，2025年7月14日；  

7. 曹守晔主编：《公司法修改条文理解与适用》，法律出版社2024年版； 

8. 李海楠：《民营经济促进法助力中国“无印良品”破商标困局》，中国经济时报，2025年7月14日；  

9. 魏楚：《透过三个关键问题，厘清〈民营经济促进法〉的来龙去脉》，全球化智库（CCG）报告，2025年7月16日；  

10. 艾明阳：《法学院民营经济法治研究成果落地新疆》，宁波大学法学院官网，2025年7月16日。