郑某某于1981年以临时工身份入职某县农机厂工作，其父亲也同在该厂工作，为该厂正式工。1990年其父亲退休时申请由郑某某顶职其岗位继续工作，当年农机厂召开职工大会，宣布郑某某转为正式工并增加工资5元，岗位调整为开票会计。因时代发展，某县农机厂于1996年底停止经营，郑某某遂离开工厂自谋职业。

2023年郑某某年满60岁，向当地人社局申请办理退休，并依规要求1981年至1996年工作期间视同社保缴费年限，享受退休待遇。当地人社局依据原安徽省劳动厅颁布的《关于临时工、合同工及民办代课教师工龄计算问题的通知》（下简称：《工龄计算通知》），认为郑某某入职时未获得当地劳动局批准，没有工人身份，不能办理退休，无法享受退休待遇。郑某某与人社局多次沟通无果，遂成诉讼。

背景一：合并工龄计算是一个历史遗留问题的处理方式，在我国未全面建立社会保障系统前，劳动者工作是没有缴纳社保这一概念。九十年代，随着《中华人民共和国劳动法》的颁布，我国开始全面推行并建立社统筹会保障体系，即我们熟悉的“五险一金”中的“五险”（现生育和医疗合并为一险，实为“四险”但仍习惯称为“五险”），劳动者每月应发工资中有一小部分是要缴纳到自己的社保账户当中。但社保统筹体系建立前，从未缴纳过社保的劳动者面临退休，或者将来退休怎么办呢？为了保护这部分人的利益，使其能够享受与社保统筹建立后的劳动者一致的待遇，由国家出资将社保统筹建立前的工作年限视为劳动者已经缴纳社保费用，并与社保统筹建立后的工龄合并计算，满足一定的缴纳条件，办理退休，享受退休待遇。

背景二：计划经济年代，城乡二元体制界限明晰，人员流动受到管控，工厂用工人数都有指标要求，不得超量，只有获得劳动行政部门的录用，办理了录用手续，才有工人身份。如无工人身份在工厂里工作属于临时工，无论工资还是待遇均有差别。其依据是1986年国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》。

本案是行政诉讼，诉由系要求人社局履行职责为郑某某办理退休手续，按照视同缴费年限，享受退休待遇。

人社局拒绝为郑某某办理退休的依据原安徽省劳动厅1996年颁布的《工龄计算通知》第一条：临时工、合同工被招为全民、大集体所有制单位固定（或劳动合同制）工人后，其被招收前在最后一个单位最后一次做临时工、合同工的时间，可与招工后的工作时间合并计算为连续工龄。争议焦点系“招收”一词应如何理解？

1、人社局认为《工龄计算通知》中“招收”应理解为根据1986年国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》（下简称：《劳动合同制度暂行规定》）规定，劳动者需经劳动行政部门录用，办理录用手续才能成为正式的工人，郑某某提供的招工申请表中无劳动行政部门的批准，不能证明郑某某已经被劳动行政部门录用，故不具有工人身份，无法合并计算工龄，无法办理退休。

2、郑某某认为，《工龄计算通知》中并未明文明确规定“招收”的意思为“劳动行政部门录用”，自己的工作年限跨过了1995年《中华人民共和国劳动法》（下简称《劳动法》）的生效时间，自己自动获得了“企业职工”的身份，为企业所招收，符合《工龄计算通知》规定的内容。且1992年、1993年颁行多部有关劳动人事的法律和规定肯定了企业的自主用工权，不再强调劳动行政部门批准，本着“新法优于旧法”，以有利于当事人利益的角度出发，人社局不应当使用过时陈旧的规定解释市场经济时代新规定，否定了自己的劳动事实。故而认为人社局拒绝为其办理退休手续是怠于履行职责的行为。

笔者认为郑某某的观点更符合法律精神与法律原理，理由如下：

一、郑某某于1981年进入企业上班，至1996年工厂停业离开，跨度时间长，1992年至1995年随着市场经济体制的初步确定以及《劳动法》正式施行，国家出台多部劳动人事的法律法规，用以调整原计划经济年代的人事关系至市场经济时代的人事关系，强调企业经营的自主性和以市场调节为主的经济体制，适用1992年至1995年的有关文件比适用1986年的规定更符合法律法规的精神，更符合当时的社会经济状况，也符合新法优于旧法的法律适用原则。

计划经济制度转为市场经济制度背景下，涉及用工形式、企业用工权、身份转变的有如下文件：

1、1992年实行的《城镇集体所有制条例》第24条规定：凡本人提出申请，承认并遵守集体企业章程，被企业招收，即可成为该集体企业的职工。此处已

经确认了企业作为自主用工招收的权利，不再涉及需要向当地劳动行政主管部门办理录用手续流程。此时我国尚未废除计划经济体制。

 2、1992年实行的《企业所有制工业企业转换经营机制条例》第十七条规定，企业享有劳动用工权，其中第五款规定企业有权决定用工形式。企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。企业可以与职工签订有固定期限、无固定期限或者以完成特定生产工作任务为期限的劳动合同。企业和职工按照劳动合同规定，享有权利和承担义务。

3、1993年《宪法修正案》第七条规定，废止了国家计划经济；第八条规定国有企业在法律规定的范围内有权自主经营；第九条集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。

4、1994年7月5日《劳动法》颁布，1995年1月1日生效实行，在该规定在全国全面确立了劳动合同制关系，不再要求企业招收工人需要经过劳动行政部门的录用手续。

二、《工龄计算通知》全文中并未明文明确将“招收”限缩解释为“需经劳动行政部门录用”也未明文明确规定应当引用《暂行规定》对“招收”进行解释。《工龄计算通知》颁布和实行时间是1996年，此时《劳动法》已在全国正式实行，《劳动法》第二条中要求全国各经济组织产生的劳动关系适用《劳动法》实行劳动合同制度。

三、人社局认为郑某某系临时工，不具备工人身份，不属于当时的劳动合同制工人，不能符合《工龄计算通知》规定。其观点认为：1995年《劳动法》规定的“劳动合同制”是企业用工方式，而1986年《劳动合同制度暂行规定》中规定的“劳动合同制工人”是一种身份，二者性质不同，所以郑某某从一开始就不具有工人身份，后来也未获得工人身份，自然不能按照职工身份办理退休。

对此，笔者不能认同，首先1995年推行的劳动合同制是国家以法律的形式确定的，在全国范围内推广和适用的，具有强制性，不是企业行为。其次，同样根据《安徽省人民政府转批省劳动厅关于我省企业实行劳动合同制意见的通知》（下简称：《安徽省实行劳动合同制意见通知》）第三条，明确了在实行劳动合同制之前，仅有“干部”和“工人”两种身份，实行劳动合同制之后，两类身份合并为“企业职工”身份。《劳动法》实行以后与企业形成劳动关系的劳动者身份均为企业职工。郑某某入厂的身份是临时工，而根据《安徽省劳动合同管理暂行办法》第七条明确规定企业职工包括临时工，即临时工转制成为了劳动合同制下的工人。

根据1995年发布的《安徽省劳动厅关于组织实施我省企业全面实行劳动合同制有关问题的具体意见》第三条第二款规定，关于临时工应按照《劳动法》规定确认其为以完成一定工作任务为期限的劳动合同制工人。这与《安徽省实行劳动合同制意见通知》第一条第三款规定以及《安徽省劳动合同管理暂行办法》第七条规定呼应一致。

四、《安徽省实行劳动合同制意见通知》文件的发布时间是1994年10月8日，《劳动法》的发布时间是1994年7月5日，《安徽省实行劳动合同制意见通知》文件是为《劳动法》在1995年1月1日生效发布的配套文件，结合《安徽省实行劳动合同制意见通知》文件与《安徽省劳动厅关于组织实施我省企业全面实行劳动合同制有关问题的具体意见》、《劳动法》的有关规定，劳动者与企业全面实行劳动合同制度。

《劳动法》实行以前，国有企业、集体企业中工人类别有固定工、劳动合同制工人、农民合同制工人、农民轮换工、季节工、临时工、学徒工等，其中劳动合同制工人、农民合同制工人惯称之为合同工。《工龄计算通知》文件发布时间是在1996年，显然此时该文件中“劳动合同制”指的是《劳动法》中的劳动合同制度，而非86年《劳动合同制度暂行规定》中的劳动合同制工人，否则该条款中不应将“合同工”单独表述。说明郑某某1995年成为了劳动合同制下的工人，符合《工龄计算通知》文件中“固定（或劳动合同制）工人”的情形。

五、从郑某某提交的证据来看，其工厂是愿意招收郑某某作为作为其工人的，其工厂的性质属于城镇集体所有制企业，1992年实行的《城镇集体所有制条例》和《企业所有制工业企业转换经营机制条例》相关规定已经不再强调工人身份需要经劳动行政部门录用的手续，赋予了企业自主的招工权限，这是当时计划经济时代向市场经济时代必然转型的结果。

六、从1986年至1996年国家出台多部有关劳动制度和劳动关系的法律法规和规定，无论是从时间还是位阶均优于1986年出台的《暂行规定》，1996年的文件引用1986年过时的文件解释是不合理的，是错误的。

七、本案是行政诉讼，主要举证义务在人社局，基于前述理由，人社局在庭审中自始至终未向郑某某展示《工龄计算通知》中“招收”需劳动行政部门录用的依据或“招收”需特定引用《劳动合同制度暂行规定》有关内容的依据。

综上所述，在当时计划经济年代，由于经济体制的局限性，相同劳动得不到相同的劳动报酬，无法获得应有的待遇。随着社会经济制度转型，我国转为了社会主义市场经济体制，重视和强调了劳动者自身的价值和企业的自主能动性，随之而来的各种法律规定、规章的制定均为了维护劳动者“劳有所得，多劳多得”的价值，破除了计划经济年代不平等的劳动待遇，进一步维护劳动者的权利。

郑某某工作时间跨越了1995年《劳动法》的生效，按照当时的法律法规规定，自动获得了职工的身份，成为了劳动合同制度下的工人，人社局在适用法律中，应当按照有利于劳动者的解释和适用相应的法律规定，不能无视郑某某在计划经济年代为社会为国家的付出的客观事实，仅以当年落后的制度和规定，解释和限制劳动者的权利，况且人社局引用过时的文件解释新的文件，未拿出合法和合理的依据，人社局拒绝按照合并工龄计算办理退休手续属于违法情形，应当履行自身职责，保护职工的利益所在。

一审法院驳回了原告的诉讼请求，理由：一审法院除了引用《工龄计算通知》的规定之外，还引用了2002年劳动和社会保障部办公厅针对贵州省劳动和社会保障厅发布的《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（下简称《复函》），该《复函》内容与《工龄计算通知》内容完全一致，仅在第一条前加了“经依法招收的临时工”的定语，一审法院解释“依法招收”时引用1965年实施《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》规定，也就是说郑某某认为1986年的文件解释1996年的文件已经不合适宜，一审法院不仅保留了1986年的文件解释，反而引用了更为久远的1965年文件。该文件颁布时，郑某某才两岁，显然更不适宜，郑某某不服，提起了上诉。目前上诉仍旧审理中，尚未结束。

接手这个案子后，笔者在查询案例时发现全国类似情况非常多，有的向法院提起了诉讼，有的散见于各政府12345平台留言或人社部门的平台留言。向法院提起诉讼部分的结果大都是不支持的，依据的理由就是《工龄计算通知》的规定，其引用解释亦如人社部门的答辩理由。但1986年的文件如何解释1996年的文件，其关联的紧密性并未有充分的说理。笔者认为，假设按照1995年以后所有的人都成为了职工，享受视同缴费，并办理退休，那国家财政是一笔巨大的负担，反而会导致不良的社会效果，这是这类案件不被支持的主要原因。行政案件的办理，要充分考虑政策因素，甚至某种程度上，政策规定高于法律规定。什么情况下，政策会高于法律的适用，要看影响的深度和社会的效果。

樊丙贺 实习律师

樊丙贺，毕业于郑州大学法学院，法学本科，北京市京师（南京）律师事务所实习律师。

专长领域：民商事争议解决、合同纠纷、劳动争议等